La planification de l’AVS dans les années 1920 et 1930

La mise en place de l’AVS était déjà prévue dans les années 1920, mais elle a pris du retard, notamment parce que le désaccord régnait quant à son organisation financière. Si la Lex Schulthess de 1931 a échoué, c’est notamment à cause de son modèle de financement controversé. Trois thèmes ont joué un rôle clé dans les débats qui ont précédé la votation populaire. Tout d’abord, la question se posait de savoir si le financement de l’AVS devait se faire par capitalisation ou par répartition. Dans le premier système, les cotisations de chaque assuré sont placées et lui sont reversées à un certain âge sous forme de rente, comme c’est le cas encore aujourd’hui pour la prévoyance professionnelle. Dans le financement par répartition, les rentes de vieillesse sont payées au fur et à mesure au moyen du capital de l’assurance, de sorte que la génération active, cotisante, finance les rentes des retraités. Une étude préliminaire sur le financement de l’AVS rédigée en 1919 par l’actuaire et collaborateur de la CNA Paul Nabholz, proposait le financement par capitalisation, arguant que celui-ci « correspondait sans aucun doute le mieux au sentiment des assurés tenus à cotisation ». Bien que la Lex Schulthess misât finalement sur le financement par répartition, celui-ci était garanti par un Fonds AVS conséquent, alimenté principalement par l’Etat. Ensuite, il importait pour la planification de l’AVS de savoir comment la population et en particulier le rapport arithmétique entre cotisants et bénéficiaires allaient évoluer. Aussi l’Office fédéral des assurances sociales a-t-il chargé en 1928 le mathématicien Werner Friedli, professeur en sciences actuarielles et directeur du service technique de la caisse de pension des fonctionnaires fédéraux, de calculer les bases statistiques démographiques de l’AVS. Connaissant les travaux démographiques de l’époque, Friedli était conscient que la Suisse se trouvait dans une phase de « mutation démographique » qui aboutirait à un vieillissement de la population. Ses calculs donnaient, pour la période de 1920 à 2000, une réduction constante de la croissance démographique. Au tournant du millénaire, la croissance devait atteindre le point zéro, autrement dit l’équilibre entre, d’une part, les décès et l’émigration et, d’autre part, les naissances et l’immigration. Pour l’AVS, le ralentissement prévu de la croissance démographique signifiait que le rapport entre cotisants et bénéficiaires menaçait de se détériorer, ce dont la planification du financement devait tenir compte. Ces prévisions se sont avérées par la suite trop pessimistes. La croissance démographique n’a pas baissé comme prévu, mais est même remontée temporairement au cours de la seconde moitié du XXe siècle, pour se chiffrer à 0,5 % vers 2000 et dépasser à nouveau la marque du 1 % vers 2007. Enfin, la troisième question importante portait sur les sources de financement. Les rentes modestes prévues par la Lex Schulthess comprenaient un montant de base, auquel auraient droit tous les assurés, et des aides sociales, accordées en fonction des besoins des bénéficiaires. Le montant de base serait financé par les cotisations des salariés et des employeurs ; les aides sociales, par la Confédération, à hauteur de 80 %, et par les cantons, à hauteur de 20 %. L’Etat devait pouvoir recourir pour cela à l’imposition de l’alcool et du tabac. L’instauration d’un impôt sur les successions et les donations ainsi qu’une redevance unique sur la fortune, également discutées en vue du financement de l’AVS, ne se sont pas concrétisées. Ce sont surtout ces propositions qui ont rendu le projet d’AVS extrêmement impopulaire et qui ont largement contribué à son rejet lors de la votation populaire de 1931.

La forme donnée à l’AVS

La loi sur l’AVS de 1947 a franchi l’obstacle du référendum notamment grâce au nouveau contexte de financement créé par le régime d’allocations pour perte de salaire et de gain (APG). Les APG constituaient déjà une assurance sociale financée par cotisations, ramenée à des proportions plus modestes au lendemain de la guerre, dont le modèle a été repris pour l’AVS. La charge financière supplémentaire à supporter pour l’AVS par les salariés et les employeurs était relativement faible du fait que les nouvelles cotisations étaient financées en partie par la réduction des cotisations APG. Les contributions des pouvoirs publics, par contre, ont fait l’objet d’une plus âpre discussion. Elles étaient déjà couvertes en partie par les recettes affectées de l’imposition de l’alcool et du tabac. La mise en place d’un impôt supplémentaire sur le vin a échoué en raison de l’opposition de l’Union suisse des paysans. Un impôt fédéral sur les successions a aussi été envisagé, mais finalement abandonné face à la résistance des cantons, qui entendaient conserver le bénéfice de l’imposition de la fortune. Le Parlement a refusé aussi de consacrer à l’AVS une partie de l’impôt sur le chiffre d’affaires. Suite aux nouveaux calculs de l’administration fédérale, qui aboutissaient à une charge plus faible pour les pouvoirs publics, et surtout grâce à l’utilisation des excédents des APG pour l’AVS, l’idée d’un nouvel impôt a finalement été abandonnée. Le mode de financement de l’assurance ne changera pas pour l’essentiel jusqu’à la fin du XXe siècle. Les huit premières révisions de la loi ont fait passer les contributions de la Confédération à l’AVS de 4 à 8,4 % des dépenses de l’assurance. Lorsque, en 1975, elles ont été gelées temporairement au niveau de l’époque en raison du déséquilibre des finances fédérales, la question s’est posée des autres sources de financement possibles auxquelles recourir.

La 9e révision de l’AVS

Un autre débat décisif sur le financement a eu lieu en 1978 à l’occasion de la 9e révision de l’AVS. Il s’agit de la première révision de l’AVS à faire l’objet d’un référendum (démocratie directe). A la différence des précédentes, la 9e révision ne prévoyait plus d’extension claire des prestations et marque donc le passage d’une politique de développement de l’Etat social à une politique de consolidation. Le point le plus controversé était le niveau de la contribution fédérale, qui était encore de 15 % en 1974 (1310 millions de francs en chiffres absolus) et qui aurait dû passer à 18,75 % en 1978. En lien avec les mesures immédiates prises en 1975 par la Confédération pour stabiliser ses finances, ce niveau a été ramené temporairement à 9 %. Durant les débats relatifs à la 9e révision, l’ambiance avait à tel point changé parmi les politiciens qu’il n’avait plus été possible de trouver une majorité pour appuyer un relèvement de la contribution au niveau initialement visé. Au lieu de cela, cette contribution ne devrait être relevée qu’à 15 % – leur niveau d’avant la crise pétrolière – par étapes, de 1978 à 1982. La question se posait aussi de savoir par quels moyens la contribution de la Confédération à l’AVS devrait être financée, les parts de l’imposition de l’alcool et du tabac étant devenues insuffisantes. Le Conseil fédéral proposait de transformer l’impôt sur le chiffre d’affaires en une taxe sur la valeur ajoutée, mais à l’époque, les chances politiques de cette proposition étaient nulles. A l’occasion de la 9e révision de l’AVS, le gouvernement a également décidé de l’adaptation future des rentes. Depuis l’instauration de l’AVS en 1947, celles-ci avaient été relevées à plusieurs reprises, la dernière fois lors de la 8e révision, et cela en deux étapes : de 80 % en 1973 et de 25 % deux ans plus tard. Dans le cadre de la 9e révision, le Conseil fédéral a proposé fin 1973 une dynamisation complète des rentes AVS, suivant laquelle celles-ci ne seraient plus adaptées au seul renchérissement, comme jusqu’alors, mais aussi à l’évolution des salaires. A la suite du récession de 1974/75, les deux Chambres se sont prononcées en faveur d’une dynamisation partielle, dans laquelle les rentes suivent un nouvel indice, dit mixte, correspondant à la moyenne entre le renchérissement et l’évolution générale des salaires (mise en place de rentes AVS indexées).

Financement de l’AVS ces dernières années

Les débats sur le financement de l’AVS se sont poursuivis ces derniers temps. Si un relèvement des cotisations des salariés et des employeurs n’entrait pas en ligne de compte, on a recouru à de nouveaux impôts pour financer l’assurance. Depuis 1999, l’AVS est financée en outre par un point de TVA. Ce « pour-cent démographique » constitue le premier financement de l’AVS par des recettes fiscales qui ne couvre pas la contribution de la Confédération, mais alimente directement les comptes de l’AVS. Un an plus tard, l’AVS obtenait une source de financement supplémentaire avec l’impôt sur les maisons de jeu. En 2013, la contribution de la Confédération à l’AVS se montait à 20 %, les 80 % restants provenant des cotisations.