L’AI a vu le jour en 1960, après l’adoption en 1959 de la Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) au terme d’une période de préparation particulièrement courte. Il a donc fallu trouver rapidement une structure administrative permettant de prélever des cotisations, d’examiner au cas par cas le droit aux prestations et de verser les rentes et les indemnités journalières. Il a également fallu trouver le moyen d’appliquer les mesures de réadaptation professionnelle prévues par la nouvelle loi.

Structures décentralisées : caisses de compensation de l’AVS, commissions AI et offices régionaux

Le législateur a donc misé autant que possible sur les structures existantes. Il en a résulté une organisation décentralisée et complexe, manquant parfois de transparence pour les personnes assurées. Pour le financement (cotisations salariales, contributions des pouvoirs publics) et le système des rentes, l’AI s’appuie sur le système de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS). Elle reprend en particulier le système des caisses de compensation. Ainsi, à partir de 1960, les caisses de compensation de l’AVS, essentiellement gérées par les organisations patronales, prélèvent les cotisations à l’AI (1960 : 0,4 % des salaires ; depuis 1995 : 1,4 % des salaires), prennent les décisions relatives aux prestations et assurent le versement des prestations en espèces. Quant à l’imputation des cotisations et des prestations, elle se fait via le Fonds de compensation de l’AVS. Les voies de droit et la surveillance par l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) s’inspirent de la Loi fédérale sur l’AVS.

Contrairement aux décisions de l’AVS concernant les rentes, les décisions de l’AI nécessitent des examens plus poussés. Un médecin spécialisé ou un travailleur social doit évaluer l’incapacité de gain de l’assuré ou la nécessité de prendre des mesures de reclassement professionnel. La LAI prévoit à cette fin l’institution, dans chaque canton, d’une « commission-AI » composée d’un médecin, d’un spécialiste de la réadaptation, d’un spécialiste du marché du travail et de la formation professionnelle, d’un assistant social et d’un juriste, dont au moins une femme. Les membres de la commission exercent leur activité à titre accessoire. Les secrétariats des commissions sont rattachés administrativement aux caisses cantonales de compensation de l’AVS. Deux commissions fédérales spéciales sont également instaurées, l’une pour le personnel de l’administration fédérale et l’autre pour les Suisses et les Suissesses de l’étranger. Les commissions AI sont principalement chargées de préparer, à l’attention des caisses de compensation, les décisions relatives au taux d’invalidité et d’établir s’il faut prescrire des mesures de réadaptation ou accorder une rente. Du point de vue formel, elles n’ont pas de pouvoir de décision propre, mais les caisses de compensation sont liées par leurs constatations.

La LAI prévoit en outre la création de six à neuf offices régionaux pour la mise en œuvre des mesures d’ordre professionnel, dont le but est d’établir le principe de la primauté de la réadaptation sur la rente. Dépourvus de pouvoir de décision, ces offices pourvoient à l’orientation professionnelle et au placement des personnes assurées. Ici aussi, l’AI s’appuie sur les structures existantes, à savoir les offices d’orientation professionnelle et de placement, qui sont pour la plupart cantonaux ou privés. De même, elle n’hésite pas à recourir aux centres de réadaptation et aux ateliers d’apprentissage existants.

Une réorganisation visant à améliorer l’efficacité et privilégiant la proximité avec les personnes assurées

Dans un premier temps, les structures mises en place en 1959 font leurs preuves. Les deux premières révisions de l’AI (en 1967 et 1986) simplifient certains processus, mais apportent peu de nouveautés sur le plan organisationnel. Cependant, les responsables politiques relèvent un besoin de réforme croissant à partir de la fin des années 1970. Une commission présidée par l’économiste saint-gallois Benno Lutz est chargée de revoir l’organisation de l’AI alors que la situation financière de l’assurance se détériore et que la question des abus enflamme pour la première fois l’opinion publique. Cette commission formule en 1978 une série de recommandations, mais seules certaines de ses propositions de réforme seront concrétisées par la suite. L’OFAS entreprend de mettre sur pied des centres d’observation médicale et professionnelle indépendants (les COMAI et COPAI) afin de faciliter l’expertise médicale des cas complexes. Le nombre de membres des commissions AI ne sera en revanche pas réduit, vu l’opposition des organisations de défense des personnes handicapées. Toutefois, les faiblesses du système de commissions, organes de milice impliquant un grand nombre d’acteurs, se font de plus en plus sentir. Le poids administratif se déplace progressivement sur les secrétariats AI, pourtant dépourvus de compétences propres. En outre, de nombreux cantons mettent sur pied leur propre organe, ce qui n’était pas prévu au départ.

Ce n’est qu’avec la 3e révision (1991) que l’AI sera réorganisée en profondeur : les structures mises en place à l’époque existent d’ailleurs toujours. La procédure est accélérée et le contact avec les personnes assurées simplifié. La réforme est axée sur la création des offices AI cantonaux, qui reprennent les fonctions des commissions AI et des offices régionaux. Leurs tâches englobent, selon le message du Conseil fédéral, « toutes les opérations nécessaires depuis la réception de la demande de prestations jusqu’à la décision ». Les offices AI planifient également les mesures de réadaptation et en assurent la surveillance. Ils proposent ainsi une « gamme complète de services d’ordre juridique, médical, professionnel, social ou administratif », et ont donc un besoin élevé de personnel qualifié. Grâce à cette réorganisation, les personnes assurées n’ont plus qu’un seul interlocuteur, à savoir l’office AI compétent. En conséquence, le contact est plus facile et les personnes assurées peuvent participer davantage à la procédure ; le droit d’être entendu est par ailleurs étendu en 1987. La coopération avec les caisses de compensation de l’AVS est maintenue, mais ce sont désormais les offices AI eux-mêmes qui rendent les décisions. Les caisses de compensation n’assument plus que le calcul du montant des prestations en espèces et leur versement.

Renforcement des contrôles, nouvelles tâches et indépendance financière

La tendance à une plus forte intégration des tâches se poursuit au début du XXIe siècle. Parallèlement, la Confédération renforce le contrôle exercé sur les offices AI, en particulier dans le domaine médical, où la pression politique s’accentue en raison de l’augmentation du nombre de nouvelles rentes octroyées pour cause de troubles psychiques. La 4e révision de l’AI (2003) prévoit la création de services médicaux régionaux (SMR), grâce auxquels les médecins de l’AI peuvent désormais examiner eux-mêmes les personnes assurées. Ces services sont soumis à la surveillance de l’OFAS, mais rendent des décisions indépendantes. Dans le même temps, la collaboration entre l’AI et les COMAI, dans leur rôle de services externes d’expertise, s’intensifie. La plupart des COMAI sont des entreprises privées à but lucratif qui travaillent pour l’AI sur la base d’une convention conclue avec l’OFAS. Le Tribunal fédéral a confirmé leur indépendance en 2011, mais a exigé l’amélioration de la situation juridique des personnes assurées vis-à-vis de l’AI. Le règlement sur l’assurance-invalidité a été adapté à cet effet en 2012.

La 5e révision de l’AI (2006) met l’accent sur la réadaptation et l’activation, en donnant deux nouvelles priorités aux offices AI : la détection et l’intervention précoces, alors que les déficits de l’AI ne cessent d’augmenter et qu’il a été décidé de ne pas relever les cotisations. Le but est de lancer des mesures de soutien et d’encouragement avant que les assurés concernés ne quittent le monde du travail et ne touchent une rente. Les offices AI renforcent l’autonomie des assurés et leur aptitude au placement sur le marché du travail au moyen de mesures de réinsertion ciblées. Les autorités accordent également de l’importance à la collaboration interinstitutionnelle, qui permet de mieux coordonner les activités de l’AI, de l’assurance-chômage et de l’aide sociale, afin d’éviter que des personnes sans emploi passent entre les mailles du filet de la sécurité sociale. Pour les offices AI, la collaboration interinstitutionnelle a entraîné une forte augmentation de la collaboration entre institutions, tandis que pour les personnes assurées, elle s’est traduite par une augmentation des contrôles et des contraintes. Une nouvelle profession a également vu le jour, celle de spécialiste de l’insertion professionnelle. Depuis la 6e révision de l’AI (2011, en vigueur depuis janvier 2012), il existe une nouvelle prestation, la contribution d’assistance, qui vise à favoriser l’autonomie au quotidien des personnes souffrant d’un handicap.

Des nouveautés sont également introduites en matière de financement. Afin d’éviter à l’avenir un subventionnement croisé de l’AI par la prévoyance vieillesse étatique et de garantir ses liquidités, un fonds de compensation distinct est créé pour l’AI en 2011. Il est doté d’un capital initial de cinq milliards de francs, provenant du Fonds de compensation de l’AVS. Depuis lors, l’AI est financièrement indépendante. Ce sont toutefois toujours les caisses de compensation de l’AVS qui effectuent le calcul des prestations et des rentes de l’AI et qui procèdent à leur versement.

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