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Prestations complémentaires (PC)

Les rentes de l’AVS et de l’AI n’ont jamais été suffisantes pour couvrir les besoins vitaux. C’est pourquoi le Parlement a décidé, en 1965, d’introduire des prestations complémentaires. Initialement conçues comme une solution temporaire, ces prestations ne tardent pas à devenir une composante essentielle de l’Etat social suisse.

Après l’introduction de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) en 1948, il devient rapidement clair que la prévoyance vieillesse publique ne suffira pas à remplir le mandat constitutionnel de couverture des besoins vitaux. Le même constat s’applique à l’assurance-invalidité (AI), créée en 1960. Au milieu des années 1960, ce sont ainsi quelque 200 000 rentiers de l’AVS et de l’AI qui vivent sous le seuil de pauvreté en Suisse. Ne bénéficiant ni d’une prévoyance professionnelle ni d’une fortune, ils sont tributaires de l’aide que leur apportent les services d’assistance ou les membres de leur famille. Les femmes, les indépendants, les salariés à temps partiel, les personnes ayant connu des interruptions de carrière et les travailleurs à faible revenu sont particulièrement touchés. 

Introduction des prestations complémentaires

A l’occasion de la 6e révision de l’AVS (entre 1962 et 1964), les autorités décident d’affronter le problème très discuté de la pauvreté des personnes âgées. Le débat porte d’abord sur la prévoyance vieillesse dans son ensemble. La proposition d’augmenter sensiblement les prestations de l’AVS se heurte à l’hostilité des employeurs et des partis bourgeois, qui estiment que l’AVS doit rester une assurance de base et qui prônent le développement à moyen terme de la prévoyance professionnelle (caisse de pension) (1972 : doctrine des trois piliers). L’évolution favorable de l’économie et des salaires pendant les années d’après-guerre (1950-1975 : haute conjoncture) rend cette approche possible. Décision est finalement prise, dans le cadre de la 6e révision de l’AVS, de réévaluer d’un tiers les rentes de vieillesse pour tenir compte de l’évolution des salaires. Mais une couverture supplémentaire reste nécessaire pour résoudre le problème de la pauvreté des personnes âgées. C’est la raison d’être des prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI, adoptées en 1965 conformément à l’intervention déposée en 1962 par Max Weber, Conseiller national socialiste et ancien conseiller fédéral. Tout bénéficiaire d’une rente de l’AI ou de l’AVS dont les revenus – complétés, le cas échéant, par le montant de la prévoyance professionnelle – n’atteignent pas un seuil minimal a droit à des prestations complémentaires. Ces dernières sont versées à partir de 1966.

Les prestations complémentaires dans le système de sécurité sociale

Les prestations complémentaires ont d’abord été conçues comme une solution transitoire vouée à disparaître le jour où l’AI et la prévoyance vieillesse combinée (AVS et caisse de pension) assureraient un revenu couvrant le minimum vital. Cette ambition n’ayant pas été pleinement réalisée, le régime des prestations complémentaires a été maintenu et fait désormais partie intégrante du système de sécurité sociale en Suisse.

Les prestations complémentaires constituent une solution intermédiaire entre l’aide sociale et l’assurance. Comme l’aide sociale, elles sont financées par l’impôt et accordées sous condition de ressources. Leur degré de standardisation, qu’il s’agisse des droits des personnes concernées ou du cadre des prestations, est toutefois plus avancé, et la définition du revenu minimal y est plus généreuse que celle des autres minima sociaux utilisés dans le système social suisse. De plus, les prestations complémentaires font partie, sur le plan juridique, de l’AVS et de l’AI, même si leur mode de fonctionnement n’est pas celui d’une assurance. Dans le contexte des trois piliers de la prévoyance vieillesse, les prestations supplémentaires sont parfois perçues comme la « caisse de pension des petites gens » (Erwin Carigiet).

Depuis la 2e révision de la loi sur les prestations complémentaires en 1987, les personnes qui résident dans des établissements médico-sociaux (EMS) peuvent utiliser les prestations complémentaires pour couvrir leurs frais si leurs autres revenus s’avèrent insuffisants. Plus de la moitié des pensionnaires d’EMS sont aujourd’hui dans cette situation. Les prestations d’aide et de soins à domicile peuvent également être financées de cette façon. Les prestations complémentaires remplissent ainsi la fonction d’une assurance de soins de longue durée, du type de celle qui existe en Allemagne. En 2019, le Parlement adopte une réforme qui durcit les conditions d’accès aux PC. Si les montants maximaux reconnus au titre du loyer sont relevés, des règles plus strictes sont introduites pour les personnes disposant d’une fortune et le montant minimal des PC est abaissé. 

Gestion et financement

La gestion des prestations complémentaires fait intervenir plusieurs acteurs. Les cantons versent les prestations supplémentaires avec l’aide des caisses de compensation. Ils sont surveillés mais aussi subventionnés pour cette tâche par l’Office fédéral des assurances sociales. Selon la capacité financière des cantons, la Confédération prend en charge entre 10 et 35 % des dépenses au titre des prestations complémentaires. Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle péréquation financière en 2008, les cantons doivent supporter l’intégralité des frais des soins et des séjours en home couverts par les prestations complémentaires. Les dépenses restantes sont réparties entre la Confédération (à hauteur de 5/8) et les cantons (3/8). A l’occasion de la réforme de la péréquation financière de 2008, le système des prestations complémentaires a été revu en profondeur et les dispositions transitoires de la Constitution fédérale qui le régissaient ont été transférées dans le droit constitutionnel ordinaire.

> Les prestations complémentaires en chiffres

Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: Leimgruber Matthieu (2008), Solidarity without the state? Business and the shaping of the Swiss welfare state, 1890-2000, Cambridge ; Luchsinger Christine (1995), Solidarität, Selbständigkeit, Bedürftigkeit. Der schwierige Weg zu einer Gleichberechtigung der Geschlechter in der AHV, 1939-1980, Zürich ; Carigiet Erwin, Koch Uwe (2009), Ergänzungsleistungen zur AHV/IV. Darstellung, Charakterisierung und Wirkungsweise, Zürich.

(05/2020)